«Экономика ФГОС 4.0»
тематический блок инициативы #2
Эксперты панельной дискуссии
«Экономика ФГОС 4.0»
Игорь Реморенко
ректор МГПУ
Наталья Типенко
директор «Центра универсальных программ»
Ирина Абанкина
профессор Института образования ВШЭ
Татьяна Клячко
директор Центра экономики непрерывного образования РАНХиГС
Анна Хамардюк
директор Департамента стратегии, анализа, прогноза и проектной деятельности в сфере образования
Алдар Дамдинов
депутат Государственной Думы Российской Федерации
Тезисы для обсуждения по блоку
«Финансово-экономические механизмы»
1. Преобразование финансовых институтов в общем образовании
  1. Риски существующей модели финансирования заключаются в отсутствии единых принципов расчета нормативов, что влияет на возможности обновления инфраструктуры школ и уровень оплаты труда педагогов, а следовательно, и на качество образования.
  2. Необходимо ввести Единую федеральную методику расчета норматива (формулу) финансирования образовательных организаций, в основе которой будет положена структура норматива, единая для всех субъектов Российской Федерации. Методика должна содержать формулу расчета, включающую расходы на заработную плату педагогов, учебные расходы (не менее 15 %), расходы на содержание имущества и развитие инфраструктуры образовательной организации, расходы на повышение квалификации работников образовательных организаций. Формульные ограничения призваны гарантировать неснижение финансирования школ.
  3. Введение единой методики расчета позволит создать целостное финансово-экономическое пространство в системе образования, и гарантировать прозрачность и отсутствие потерь в финансировании школ при движении от регионального бюджета до школьного. Все школы Российской Федерации будут получать финансирование, рассчитанное по единым принципам, что будет способствовать выравниванию бюджетной обеспеченности школ в разных субъектах Российской Федерации.
  4. Необходимо на принципиально иных основаниях разработать и внедрить новые подходы (новую формулу) подушевых нормативов (нормативов на реализацию индивидуальных образовательных программ учащихся).
  5. Подушевой норматив должен действительно следовать за учащимся в различные источники получения образовательных ресурсов, обеспечивая тем самым содержание кадровой инфраструктуры реализации модулей и блоков индивидуальной образовательной программы учащегося. Норматив финансирования индивидуальной образовательной программы учащегося фактически должен стать стимулятором развития сетевой формы получения образования учащимися и развития нового функционала педагога.
2. Преобразование экономических институтов в общем образовании
  1. Система стимулирования по результатам практически не работает по причине перевода финансирования школ на муниципальном уровне с формульного на ручной тип распределения. Происходит уменьшение объема стимулирующих надбавок. При таком сценарии педагоги предпочитают увеличение размера стабильной базовой части оплаты в соответствии с общими нормативами, снижается уровень финансовой мотивации на достижение успеха.
  2. Система оплаты труда педагогических работников должна быть не только понятной для самого учителя, но и включать все виды работ, выполняемых педагогом, и учитывать сложность выполняемых задач. необходимо формирование единой Методики системы оплаты труда работников образовательных организаций.
  3. В основу оплаты труда должен быть положен достойный базовый оклад за выполнение трудовых функций, дифференцированный по квалификационным категориям педагогов.
  4. Базовый оклад должен представлять собой оплату труда за 36 часовую рабочую неделю, включающую все виды урочной и внеурочной нагрузки – по принципу «всё включено». Это позволит уйти от роста интенсивности труда педагогов и сфокусироваться на качественном выполнении трудовых функций.
3. Преобразование институтов управления финансово-экономических механизмов
  1. Нормативное финансирование не функционирует. Нарушены принципы формульного распределения средств и доведения их до образовательных организаций.

  2. Наблюдается дополнительное перераспределение учредителями средств на уровне муниципального образования, что приводит к уменьшению объема средств, непосредственно поступающих в школу.

  3. Отсутствует реальная самостоятельность образовательных организаций в планировании и расходовании бюджета, формировании содержания образовательных программ, подборе и стимулировании кадров, создании современной инфраструктуры.

  4. Необходимо прописать, как необходимое условие, формирование норматива на хозяйственные нужды образовательной организации, текущий ремонт, содержание имущества, коммунальные расходы на уровне муниципалитета и финансировать образовательные организации не по остаточному принципу, а по нормативу, который обеспечивал своевременный текущий ремонт здания, приобретения необходимых расходных материалов для содержания имущества.
  5. При формировании государственного (муниципального) задания необходимо предусмотреть перечень услуг и работ, обеспечивающих реализацию ООП в сетевой форме, индивидуальные образовательные программы обучающихся.
Аналитические материалы панельной дискуссии «Экономика ФГОС 4.0»
Панельная дискуссия «ФГОС 4.0. Экономика»
18 апреля в рамках Сетевой межрегиональной конференции «Эврика-Авангард – 2020» состоялась панельная дискуссия «ФГОС.4.0. Экономика». В дискуссии участвовало более 90 человек, среди которых – директор Центра экономики непрерывного образования РАНХиГС Татьяна Клячко, директор Центра универсальных программ Наталия Типенко, профессор Института образования ВШЭ Ирина Абанкина, заместитель директора Института проблем образовательной политики «Эврика» Наталья Шадрина, депутат Госдумы Алдар Дамдинов, директор Департамента стратегии, анализа и прогноза Министерства просвещения РФ Анна Хамардюк и ректор МГПУ Игорь Реморенко. Он же выступил модератором дискуссии.

Открывая дискуссию, Игорь Реморенко отметил, что для понимания экономики отдельной образовательной организации важно знать, какие характеристики экономики образования в целом оказывают на неё влияние. Он предложил участникам поговорить об экономике ФГОС 4.0, исходя из вопроса, какой участок деятельности организации должен быть регламентирован и какая норма на нём должна быть установлена.

Ирина Абанкина отметила, что стандарт условий требует нового обсуждения и наполнения. По её словам, необходимо распределить ответственность и предоставить условия доступа к ресурсам. Принципы распределённости должны соотноситься с возможностями персонального выбора и вариативной частью образовательной программы. Ирина Абанкина уделила особое внимание персонализации как ключевому тренду в образовании и необходимости включения механизмов персонифицированного финансирования образовательных учреждений. Она также напомнила о региональной дифференциации, отметив, что в регионах наблюдается тенденция глубокой дифференциации по удельным расходам на образование. Расходы на образование не имеют тесной связи с бюджетной обеспеченностью, а зависят от политики региональных органов управления. Многие регионы проводят политику экономии на учебных расходах и ставят под угрозу качество образования. Как показывает анализ, лишь незначительная часть регионов планирует учебные расходы на уровне, достаточном для качественного обеспечения учебного процесса. Остальные регионы планируют расходы на уровне средней стоимости одного учебника, а некоторые – значительно ниже.

Наталия Типенко призналась, что у неё нет готовых решений и ожидания в отношении создания единого норматива вряд ли возможно реализовать, потому что слишком велики обязательства, которые на него накладываются. Она обозначила вопросы, которые обсуждаются в связи с экономическими моментами реализации ФГОС:
- Введение единого норматива, связанного с выполнением условий ФГОС.
- Есть ли «недофинансирование образования» и существует ли возможность его преодолеть?
- Как выровнять существующее неравенство в финансовом обеспечении обучающихся между регионами и внутри муниципалитетов?
- Можно ли в отрасли инициировать изменения, которые не поддержаны изменениями в финансово-экономической сфере?
Наталия Типенко отметила, что дополнительное финансирование образования на сегодняшний день мало реально. Нужно говорить об изменении структуры имеющихся расходов, не надеясь на прирост расходов на систему образования.

Татьяна Клячко констатировала финансово-экономическую ситуацию в целом, отметив важность привлечения в школу молодых специалистов и оказания учителям методической поддержки. Также она привела данные об отношении учителей к заработной плате.
Так, в 2018 году лишь 5% учителей были довольны своей зарплатой, в то время как 26,8% ответили, что она их не устраивает, и 39,4% – скорее не устраивает, чем устраивает. Как сделать, чтобы механизмы финансирования стимулировали школу к движению – этот вопрос был ключевым в докладе Татьяны Клячко.

Анна Хамардюк отметила, что история роста расходов на сферу образования имеет достаточно серьёзную подоплёку непонятности базового сценария, от которого мы отталкиваемся. «На самом деле сейчас очень мало в каких регионах проведён детальный аудит и
серьёзная оценка наличных ресурсов, которые распределяются по отрасли в рамках одного конкретного региона, а регион, собственно, несёт базовую ответственность за финансирование общеобразовательных программ. Отнесение и отсылка к федеральным нормативам, мне кажется, в данном случае не вполне корректны, поскольку эти цифры не являются релевантными в целом для РФ, и даже как какой-то стартовый капитал не могут рассчитываться и транслироваться, наслаиваясь коэффициентами для конкретных территорий, для конкретных регионов и субъектов». По её словам, логика Минфина, урезающего дотации регионам при выявлении неэффективных расходов, очевидна, совершенно прозрачна и понятна. Она заключается в том, что необходимо оптимизировать тот объём средств, который выделяется на фонд оплаты труда.

Депутат Госдумы Алдар Дамдинов напомнил предложение Олега Николаевича Смолина увеличивать расходы на образование до 8%. «Почему до 8% – это, наверное, понятная история. У 10 мировых держав, которые у нас в передовиках по образованию, не менее 8% в структуре расходов бюджетирования», – заявил Алдар Дамдинов. «Проблема в том, каков базовый уровень финансирования. Если оно обеспечивает некоторый средний уровень потребления (во всех смыслах) и на институциональном, и на индивидуальном уровне, дальше можно строить систему положительной обратной связи между финансированием и качеством. Основная проблема в том, что бОльшая часть образования категорически недофинансирована, в этих условиях дополнительное финансирование оказывается не столько дополнением, сколько выравниванием или компенсацией, а это совершенно иная логика», – заявил Алдар Дамдинов. Также депутат подчеркнул, что уже есть школы, которые близки к пониманию ФГОСа 4.0, но есть и такие школы, которые нужно серьёзно менять и приводить в соответствие тем условиям, которые необходимы на сегодняшний день. Дамдинов отметил, что создание равных условий – сложная задача. Алдар Дамдинов подчеркнул важность обсуждаемой темы и предложил продолжить эту дискуссию в комитете по образованию и науке.

Наталья Шадрина в своём докладе коснулась сразу нескольких важных аспектов, назвав первостепенной необходимость формирования образа результатов и единых рекомендаций по формированию норматива. Говоря о структуре норматива, Наталья Шадрина отметила, что в условиях пандемии многие дети остались на обочине образования, потому что у них нет своих персональных устройств, недостаточная скорость интернета и пр. Она подчеркнула, что эти пункты расходов не входят в учебные расходы, однако являются основными средствами образовательной организации. «Я знаю, что часть директоров образовательных организаций сегодня выдают
персональные устройства, потому что в школах они есть в рамках ряда программ, которые были в течение последних 10 лет. Но фактически они не имеют на это права, потому что это – основные средства», – рассказала Наталья Шадрина. Она предложила рассмотреть возможность получения детьми учебников, персональных устройств в бесплатное пользование, а также оборудование их учебного места.

Наталья Шадрина уделила особое внимание системе оплаты труда в дистантном режиме образования. Она отметила, что позиция учителя меняется и возникают другие трудовые функции, другие способы реализации содержания образования. Поэтому систему оплаты труда нужно насыщать некоторым новым содержанием, которое бы позволяло учителям осуществлять разные способы реализации содержания образования, образовательные программы, а не только уроко-часы. Наталья Шадрина убеждена, что нужны кардинальные изменения, и не только повышение заработной платы, но и содержательные основания для её изменения. «Помимо уроков учитель делает очень много, и то, что это не обозначено в приказе Министерства образования и науки, где говорится о часовой нагрузке учителя,
фактически делает учителя заложником классно-урочной системы», – заключила Наталья Шадрина.

К концу дискуссии сформировались тезисы для обсуждения в рамках работы проектной группы «Финансово-экономические механизмы»:
1. Преобразование финансовых институтов в общем образовании.
2. Преобразование экономических институтов в общем образовании.
3. Преобразование институтов управления финансово-экономическими механизмами.

Татьяна Волошко
Аналитические материалы проектно-экспертной группы «Экономика»
В рамках конференции "Эврика-Авангард" состоялась работа проектно-экспертной группы «Экономика ФГОС 4.0», в которой приняло участие 40 человек. Модераторами группы выступили Наталья Шадрина, заместитель директора Института проблем образовательной политики «Эврика», Ольга Афанасьева, директор школы № 2070 г. Москвы и Александр Ерохин, директор Школы № 58 г. Калининграда.

В установочном сообщении для работы группы Наталья Шадрина обозначила, что задача группы - концептуально обсудить основания, которые будут прописаны во ФГОС, как финансово-экономические условия. И ключевая задача экономического блока нового стандарта - заложить во ФГОС 4.0 подходы к финансированию образовательных организаций и финансово-экономические механизмы, которые сделают возможными реализацию новых форм и подходов в образовании. Поскольку без фактических механизмов реализации новая норма деятельности не сложится.

Участники группы обозначили следующую проблематику в экономическом поле системы образования:

  • Отсутствие финансово-экономических возможностей реализации образовательной программы в сетевой форме. Регламентация такой возможности в ФЗ, тем не менее, не подкреплена действующими механизмами финансового обеспечения сетевой формы.
  • Невозможность финансировать индивидуальную образовательную программу.
  • Отсутствие фактического нормативного (формульного) финансирования и единой методики расчета финансирования образовательных организаций (нет единой формулы, разная доля учебных расходов, фактическое отсутствие муниципального норматива и т.д.)
  • Отсутствие единой системы оплаты труда педагогических работников, по факту в стране действует одновременно три модели оплаты труда в зависимости от того, что положено в основу формирования условно гарантированной части оплаты труда:
- Должностной оклад, рассчитанный на основе профессионально-квалификационных групп, к которому добавляются повышающие коэффициенты (такая модель действует в 66 регионах РФ);
- Должностной оклад, включающий все виды деятельности работника за 36 рабочих часов в неделю (модель в 10 регионах);
- Должностной оклад, рассчитанный на основе ученико-часа и численности учащихся (модель в 9 регионах);

В целом, экономические барьеры и невыстроенные механизмы создают неравенство образовательных возможностей и выступают ограничителями роста качества образования.

В ходе работы участники группы «Экономика» разделились на три подгруппы, каждая из которых занялась обсуждением и разработкой одного из блоков:
1) Механизмы финансирования
2) Финансовый норматив
3) Система оплаты труда.

Объединение и обсуждение продуктов трех групп легло в основу общего результата группы «Экономика» (итоговая презентация доступна для скачивания в блоке «Презентации спикеров»).

Механизм финансирования ОО

Участники первой подгруппы под модераторством Ольги Афанасьевой, в ходе обсуждения пришли к следующим аспектам, которые важно зафиксировать новом стандарте:
  • Необходимо разработать механизм финансирования образовательных программ, реализуемых в сетевой форме, индивидуальных образовательных программ.
  • Необходимо закрепить принцип нормативно-подушевого финансирования и доведения финансовых средств до образовательной организации в полном объеме
  • Предоставить возможность частным поставщикам предоставлять образовательные услуги в части реализации основных образовательных программ (онлайн-школы)
  • Разработать модель финансирования, обеспечивающую возможность выбора семьей образовательной организации в рамках всего субъекта, страны, учитывающую персонализацию, индивидуализацию
  • Необходимо ввести систему Грантов за результат.

Финансовый норматив

Участники второй подгруппы под модераторством Натальи Шадриной, в ходе обсуждения выделили следующие важные элементы финансово-экономических условий нового стандарта ФГОС:
  • Необходимо рекомендовать единую формулу расчета финансового норматива для всех субъектов РФ, в структуру норматива заложить возможность финансирования индивидуальных образовательных программ. По мнению участников группы, необходимость такого норматива остро назрела.
  • Рекомендовать муниципалитетам рассчитать финансовый норматив на создание условий для реализации ООП в соответствии с ФГОС и финансировать образовательные организации не из фактически сложившихся расходов за истекший период, а по нормативу, который должен покрывать все общехозяйственные нужды (содержание имущества, коммунальные расходы, содержание территории, текущий ремонт и др.), находящиеся в полномочиях муниципалитета (учредителя образовательной организации). Дискуссионным моментом стало определение уровня учебных расходов в финансовом нормативе, к единому мнению прийти не удалось.
  • Предусмотреть возможность в том числе обеспечения обучающихся персонального устройства для дистанционного образования, как средства для оборудования персонального учебного места ученика.
  • Подтвердить возможность бюджетных и автономных образовательных организаций самостоятельно формировать штатное расписание для реализации образовательной программы школы и решения задач образовательной организации
  • Нормативно ввести возможности персонализации финансирования:
- Учесть необходимость государственного регулирования поставщиков услуг (Лицензирование, аккредитация)
- Школа должна выступать оператором взаимодействия. Появятся и частные инициативы, предоставляющие операторские услуги по организации образовательных маршрутов.
- Механизм независимой диагностики, как гарантия получения отчета о реализуемых модулях, программах.
- Разработать подходы к формированию финансового норматива на реализацию образовательной программы в сетевой форме
Во время работы группы был проведен опрос. 81% участников группы считают, что должна быть принята единая методика расчета финансового норматива для всех регионов РФ.

Система оплаты труда

По мнению участников третьей группы, работавшей под модераторством Александра Ерохина, существующие разрозненные модели СОТ являются непрозрачными для учителя, а главное – не соответствуют современному содержанию образования, из-за чего происходит рост нагрузки педагога и интенсификация труда учителя.

Изменение форм обучения, переход на дистант, рост значимости внеурочной деятельности противоречит существующей классно-урочной модели, в которой оплата труда педагога засчитывает только «горловую нагрузку» учителя за 18 часов (по факту 24 и более часов в неделю + внеурочная деятельность).

Оплата труда учителя «за уроки» и «за класс» на основе жесткого учебного плана системно устаревает и ограничивает развитие современных форм обучения и новое содержание образования в целом.

Участники третьей подгруппы, обсудили проблемы и ограничения существующей модели системы оплаты труда и выдвинули ряд предложений. В частности, необходимо внести изменения в нормативно правовую базу , регламентирующую систему оплаты труда:

  • Ввести единый подход (равноправие) к формированию системы оплаты труда, с учетом трудовых функций для всех учителей Российской Федерации.
  • Оплачивать работу учителя за все трудовые функции, которые выполняет учитель, а не только за количество уроко-часов, включая внеурочную деятельность, проведение дистанционных занятий и подготовку к ним.
  • Для равного качественного результата ввести равные условия для реализации ФГОС, единые условия СОТ для всех регионов страны (единую формулу и модель расчета). Так, в ходе опроса 61% участников группы отметили, что должна быть принята единая система оплаты труда для всех учителей РФ.
  • Необходимо ввести стимулирование за результат
На итоговом пленуме продукт работы группы представила Ольга Афанасьева.
Материалы панельной дискуссии и группы
«ФГОС 4.0 — Экономика»
Директор Института развития образования НИУ ВШЭ Ирина Абанкина о создании финансово-экономических условий будущего образовательного стандарта.
Доктор экономических наук, директор Центра экономики непрерывного образования РАНХиГС Татьяна Клячко о создании финансово-экономических условий будущего образовательного стандарта.
Директор Центра универсальных программ, кандидат экономических наук Наталия Типенко о создании финансово-экономических условий будущего образовательного стандарта.
Замдиректора Института проблем образовательной политики «Эврика» Наталья Шадрина о создании финансово-экономических условий будущего образовательного стандарта.
Лента для предложений
& дискуссий