Выступление Марины Раковой, вице-президента публичного акционерного общества «Сбербанк», было построено на тезисах-провокациях:
- ФГОС нового поколения должен быть цифровым, но цифровое образование самое дешевое и некачественное. Личность невозможно «сделать» онлайн. Самое дорогое образование в личном взаимодействии: ученик – учитель;
- ФГОС 2.0 хорош, но проблема заключается в разрыве ЕГЭ (ГИА) и процесса обучения. Творческая работа ученика и учителя, которая определяется ФГОС 2.0, не соответствует требуемым и проверяемым итоговой аттестацией результатам. Вопрос заключается не во ФГОС, а в модели образования, которую задает итоговая аттестация;
- экономический критерий, который определяет сегодня систему образования, – это учебники. Издание учебников монополизировано, нет источников нового контента, нет индустрии, которая даст возможность потреблять опережающий контент и достигать желаемых результатов;
- сегодня стабильным коллективом для детей является не семья, а класс. И если мы вырываем ребенка из этого коллектива, говоря о возможности формирования разных образовательных пространств (индивидуальных, микрогрупповых), выхода из формата урока для класса и перехода ребенка на разных этапах обучения в разные коллективы, форматы, пространства, – то исчезает возможность становления ребенка в коллективе. Индивидуальный трек развития не актуален, только смешанное обучение может привести к качественному массовому образованию.
Сегодня для более чем 20 тысяч школ развернута платформа персонализированного образования «Сбербанка», и обратная связь, идущая от учителей, говорит о том, что 40 тысяч учителей, работающих на платформе «Сбербанка», выделили его контент без учебников как передовой, но половине учителей нужны учебники, и они не готовы к такому опережающему контенту.
«Инициатива ФГОС 4.0» должна учитывать «болевую» точку или точку роста: формирование экосистемы педагогов, которая будет создавать и поддерживать разнообразие для ребенка и включать опережающий контент (нематериальный актив). Пока контент из прошлого (в учебниках) транслируется через учителей – не будет опережающего образования. Таким образом, объем средств на обучение одного ребенка будет сформирован до требуемого уровня тогда, когда учителя придут к разнообразию.
Роман Селюков, первый заместитель директора Института проблем образовательной политики «Эврика», представил доклад «Проектирование финансово-экономических институтов «Инициативы ФГОС 4.0».
По мнению эксперта, интерфейс доступа граждан Российской Федерации к общедоступному бесплатному общему образованию очень узок, фактически это только школа. Именно образовательная организация на нормативно-правовых основаниях осуществляет деятельность по реализации основных образовательных программ уровней общего образования, получает бюджетные средства на реализацию этой деятельности, осуществляет расходы на осуществление этой деятельности. Такая конструкция не позволяет гибко реагировать на образовательные потребности граждан и адаптировать систему общего образования к условиям сложных социальных и экономических вызовов.
Роман Селюков полагает, что в связи с этим в «Инициативе ФГОС 4.0» необходимо проявить кардинальные преобразования в экономике образования, а именно:
- необходима «атомизация» образовательных услуг в сфере общего образования, позволяющих гражданину «складывать» свое общее образование через получение совокупности более мелких единиц услуг, нежели услуга по реализации основной образовательной программы уровня общего образования. Обозначим такую единицу временным термином «модуль-услуга» (контент – технология – деятельность – результат);
- необходимо обеспечить равноправный конкурентный рынок реализации «модуль-услуг», а значит, нормативно признать, что школа – не единственный источник получения образования. Учреждения дополнительного образования детей, некоммерческие и коммерческие организации, частники (в том числе, предоставляющие «модуль-услуги» дистанционно) – это вероятные дополнительные игроки на таком рынке, которые на сегодняшний день образуют «серый» или «черный» рынок образовательных услуг. Естественно, для входа на этот конкурентный рынок игроки должны получить необходимый допуск по итогам формализованной оценки всей инфраструктуры предлагаемой «модуль-услуги»;
- система администрирования движением бюджетных средств на предоставление общедоступного бесплатного общего образования гражданину в условиях конкурентного рынка реализации «модуль-услуг» должна решать задачу обеспечения финансовых условий реализации индивидуальной образовательной программы учащегося. Такого рода «предмодели» персонифицированного финансирования уже пилотируются в субъектах Российской Федерации на дополнительном образовании детей;
- школа в этой схеме могла бы выступить одним из возможных операторов, позволяющих «складывать» результаты индивидуальной образовательной программы учащегося в формализованный каркас требований к содержанию и результатам общего образования (сейчас такой каркас – основная образовательная программа уровней общего образования, но для реализации описываемой схемы каркас должен быть изменен или заменен);
- предоставление гражданам возможности по их желанию софинансировать отдельные «модуль-услуги», обеспечивая удовлетворение их индивидуальных потребностей, выходящих за пределы бюджетных обязательств по предоставлению общедоступного бесплатного общего образования;
- автономизация деятельности педагогов в общем образовании (в пределе – переход на модель лицензирования деятельности педагога), передача педагогам ответственного права формировать и осуществлять необходимый функционал для обеспечения предоставления «модуль-услуги» учащемуся, реализующему свою индивидуальную образовательную программу;
- формирование конкурентного рынка инструментов оценки качества образования и прозрачных правил участия в нем разных игроков. Оформление оценки качества образования в качестве «модуль-услуги», встраиваемой в реализацию индивидуальной образовательной программы учащегося;
- формирование цифровых регуляторов (с административным регламентом, но без участия человека) финансово-экономического обеспечения условий реализации индивидуальной образовательной программы учащихся.
Роман Селюков подчеркнул, что приведенный им перечень преобразований в экономике образования не является исчерпывающим, а лишь иллюстрирует характер необходимых кардинальных изменений.Наталия Типенко, директор ООО «Центр универсальных программ», выступила с докладом «Особенности новых финансово-экономических механизмов для новых ФГОС».
Рассматривая особенности новых финансово-экономических механизмов, которые могут быть использованы для формирования новых ФГОС, Наталия Типенко отметила следующие ключевые позиции:
- инерционность существующих финансово-экономических механизмов: нельзя сломать то, что уже действует, что является одновременно и благом, и ограничением. Нормативы как способ финансирования учреждений образования присутствовали уже в Законе об образовании 1992 года, а вводиться массово стали только через 20 лет;
- сегодня нет адекватной методологии финансовой оценки результатов образования. Как пример: некорректно применять ЕГЭ в качестве основного результата образовательной деятельности;
- невозможность внедрения финансово-экономических механизмов в отрыве от общих трендов экономики и реформы бюджетной системы. «Если у нас в экономике тренд на централизацию и усиление контроля во всем, то выстраивать механизмы децентрализации и развития самостоятельности как условия успешной реализации ФГОС не приходится. Централизация и отсутствие самостоятельности будет развиваться и здесь, даже при всей малой эффективности такого способа управления»;
- надежды на привлечение разных источников финансирования и развитие самостоятельности образовательных учреждений не оправдались.
Эксперт подчеркнула: «Десять лет назад была проведена реформа бюджетных учреждений, среди которых выделили автономные, бюджетные, казенные, по критерию независимости и самостоятельности от учредителя. Фактически было затрачено много чернил и средств для переоформления бюджетных учреждений на казенные нового типа. Но в результате те послабления, которые имели автономные учреждения, сведены на нет, а бюджетные по степени свободы приближены к казенным. Реформа образования подобна пинанию подушки, приобретает форму руки, которая ее пинает, а потом возвращается в исходное состояние».
Идея применения законопроекта «О социальном заказе» с привлечением внебюджетного сектора к выполнению услуг и работ в основном образовании вызывает сомнения. Спикер поясняет, что затраты бюджетных организаций не всегда напрямую связаны с количеством учеников в классе, и сокращение контингента приводит к недофинансированию образовательной организации. При этом нет гарантий улучшения качества образования, но появляется высокий коррупционный фактор.
В ходе экспертной дискуссии Наталия Типенко скептически отреагировала на идею стоимостного расчета норматива финансирования нового ФГОС. Она аргументировала свой взгляд на недопустимость формулы «посчитать и вынудить соблюдать» обращением к Указу Б.Н. Ельцина №1 от 11.07.1991 г., декларирующему приоритетность образования и связь расходов на образование с ВВП. Несмотря на важность, Приказ никогда не выполнялся и не мог бы выполняться, потому как не учитывал механики формирования бюджетов.
Акцентировав внимание на исходных единицах расчета ФГОС 4.0 (стоимостные или натуральные характеристики), эксперт сделала выыод, что введение натуральных характеристик в СанПиНы повышает шансы образовательных организаций на реальное финансирование. Несмотря на то, что этот подход к регулированию условий (требований к оснащенности, укомплектованности и так далее) поддерживает Министерство финансов Российской Федерации, практически ни в одном регионе страны не введены нормативы (потребление тепла, воды, электричества, максимального количества учеников в классе и так далее). Это связано со сложностью перевода натуральных показателей в стоимостной эквивалент, который в таком случае отразит бюджетный дефицит. Стоимостной эквивалент нормативов для регионов будет разным, но дифференциация не высока. Анализ показывает, что на 80% дифференциация имеет естественный характер. В частности, разная стоимость услуг связана с разными индексами бюджетных расходов (региональные коэффициенты, используемые в трансферте выравнивания). Это связано с коэффициентами заработной платы, различными сроками отопительного сезона, коэффициентом расселения и рядом других показателей. Фактически отклонение стоимости услуг по регионам отличается не более чем на 20 %.
Подводя итог, Наталия Типенко выразила пожелание всем разработчикам финансово-экономических механизмов «Инициативы ФГОС 4.0» помнить слова Виталия Тамбовцева, советского и российского экономиста: «Практически любые рациональные действия помимо тех целей, на которые они изначально направлялись, сопровождаются дополнительными, не планировавшимися заранее последствиями», – это некий закон, и именно эти незапланированные последствия нуждаются во всестороннем анализе и осмыслении для того, чтобы предотвратить их повторение в дальнейшем.Семен Славин, директор ООО «Институт развития персонифицированных систем управления», выступил с докладом «Модель школьного сертификата».
Эксперт отметил, что сегодня мы много говорим о задаче поддержать «Инициативу ФГОС 4.0», создать условия для ее реализации, для индивидуализации образования, в связи с этим вспоминаем персонифицированное финансирование и обсуждаем сертификат.
По мнению Семена Славина, эта задача излишне усложняется. Если проанализировать опыт персонифицированного дополнительного образования в некоторых регионах, то видно, что сертификаты работают без существенных изменений в системе бюджетирования. Дети могут выбрать себе то образование, которое им будет интересно, в пределах персонального счета. Основываясь на этом, работает вся система. Эксперт согласен с тем, что изменение законодательства даст «зеленый свет» развитию системы, но не видит необходимости срочных изменений.
«Мы сегодня говорим, что надо искать новый механизм финансирования, делить услуги, нормативы на услуги. Но прежде всего необходимо понимать, сколько будет стоить новый ФГОС, а также завершить задачу предоставления самостоятельности образовательным организациям», – заметил эксперт.
Персонифицированное дополнительное образование строится на праве организации платить за образование, выбираемое ребенком. Сохраняя финансирование учреждений на основании муниципального задания, не препятствуя распоряжению средствами, выделенными на реализацию ФГОС, уже сейчас возможно индивидуализировать образовательную траекторию ребенка на уровне школы.
Школа может не делить образовательный процесс на модули, но выступая оператором, организовать экспертизу того, что может предоставить система, предлагая ребенку только то, что способствует реализации ФГОС. Тогда школьный сертификат – это право индивидуализировать свою образовательную траекторию, но только в заданном объеме: ребенок получает реестр программ, которые предлагаются извне, школа понимает, на какие результаты эти программы нацелены, и у школы есть порядок зачета. Даже не подключая сетевого взаимодействия, школа может предоставить программы для ребенка, оплачивая их самостоятельно.
Для реализации модели школьного сертификата нужны более точечные результаты ФГОС на уровне школы, которые позволят определить стоимость затрат на них. К данной схеме можно подключить механизм софинансирования конкретных образовательных услуг, когда школа заключает договоры с иными образовательными организациями. В эту систему можно включить и сертификаты дополнительного образования.
Самое важное – понимать, нужно ли это. Если во ФГОС стоит задача персонализации образования, то механизм можно найти, не изменяя федерального законодательства.
Комментируя выступление Семена Славина, Александр Адамский зафиксировал ключевой вопрос для авторов «Инициативы ФГОС 4.0»: «Кто несет ответственность за выбор индивидуальной программы?».Анна Хамардюк, эксперт публичного акционерного общества «Сбербанк», изложила вопросы, связанные с подходами к системе оплаты труда в образовании.
Свое выступление эксперт начала с воспоминания из книги «Возвращение со звезд» Станислава Лема, по аналогии с которой идеи «Инициативы ФГОС 4.0» выглядят несколько утопичными.
«За то время, пока в министерстве разрабатывали подходы к переконфигурированию системы оплаты труда учителей, удалось понять, что средства выделяются, когда обществу очевидна необходимость и понятен результат конкретной работы (например, оплата классного руководства как выделенной функции)», – подчеркнула эксперт.
Анна Хамардюк не согласилась с озвученными в дискуссии предположениями о стоимости ФГОС 4.0, обосновав это тем, что всего в системе образования региональные затраты Российской Федерации составляют три триллиона рублей, из которых на общее образование тратится полтора триллиона. Из них треть затрат уходит на фонд оплаты труда педагогов, который складывается из стоимости одного академического часа занятий. Определить, много это или мало, достаточно сложно. Но Министерство финансов Российской Федерации ежегодно урезает дотации тем регионам, которые недостаточно оптимизируют затраты в отрасли. Это, с одной стороны, контрпродуктивно, а с другой – ставит небанальные задачи для регионов, не имеющих ресурсов и позволяющих платить учителю солидную заработную плату. «У нас действительно очень серьезная дифференциация, но она не касается всех регионов. Наиболее ярко она выражена в Уральском и Центральном федеральных округах», – отметила Анна Хамардюк.
Рассуждая о корреляции средней заработной платы по региону и заработной платы учителя, эксперт пришла к выводу, что факторы, двигающие экономику, тесно связаны с уровнем образования населения. То есть образование в регионе обеспечивает тот уровень экономики, который в этом регионе есть, в том числе и среднюю заработную плату.
В целом по России показатели планируемой заработной платы в 2019 году выполнены, в 71 регионе на 100%, в Москве – на 140%. Развивается мобильность педагогических кадров, которая поднимает вопрос квалификации учителя.
Сегодня нет явных требований к уровню квалификации учителя, нет описания самой квалификации. В порядке аттестации зафиксированы внешние параметры, не всегда отражающие качество учительского труда. Повышение уровня заработной платы связано только с изменением количественного параметра (часов). Это значит, что никакие качественные требования к деятельности не зафиксированы, и учитель получает заработную плату за обезличенный труд. Компенсационные выплаты не охватывают все функции педагога.
При распределении субсидий возникает развилка между финансированием сельских и городских школ, что связано с наполняемостью классов. Это не способствует развитию школ как самостоятельных институций.
Анна Хамардюк подчеркнула, что на федеральном уровне очевидно, что не выполняется рекомендуемое соотношение базовой и стимулирующей частями оплаты труда. Отсутствие требований к систематическому повышению квалификации не стимулирует выделение на это средств школами, которые не работают над системой профессионального роста.
Эксперт, подводя итоги своего выступления, считает необходимым:
- провести аудит региональных расходов на образование с целью выявления возможностей перераспределения средств на повышение заработной платы учителей;
- создать единое описание квалификаций с оценочными процедурами (не аттестационными);
- создать сеть центров сертификации учителей для возможности формализации учителем своей профессиональной ценности.
В развитых странах превышение заработной платы учителя над средней по экономике дает ощутимые эффекты в образовании.
Безусловно, при изменении единицы норматива, которая закладывается в «Инициативе ФГОС 4.0», должны измениться контуры расчета системы оплаты труда, которые позволят учителю вне зависимости от региона понимать, на какую оплату труда он может рассчитывать.
Анна Акопян,
Эржени Будаева