- 23 мая 2020 года: семинар, посвященный экономике «Инициативы ФГОС 4.0»;
- 28 мая 2020 года Институт «Эврика» приглашен для участия в сборке смыслов ММСО (итоги этой работы будут переданы министру просвещения Сергею Кравцову);
- 4 июня 2020 года – Конференция по обобщению результатов экспертного обсуждения «Инициативы ФГОС 4.0».
К августовским совещаниям по результатам экспертных обобщений будет подготовлен итоговый материал «Инициативы ФГОС 4.0», который будет представлен для обсуждения широкой общественности.
Материалы «Инициативы ФГОС 4.0» будут представлены и обсуждены на Красноярском и Южно-Сахалинском образовательных форумах осенью 2020 года.
В ходе открытия экспертного семинара «Инициатива ФГОС 4.0: экономика образования» свои ожидания от экономики образования представили авторы «Инициативы ФГОС4.0».
Игорь Реморенко, ректор Московского городского педагогического университета, отметил, что «Инициатива ФГОС 4.0» в первоначальном посыле обозначила необходимость концентрации на проблеме условий осуществления образовательного процесса. При таком подходе необходимо зафиксировать то, какое отношение имеет ФГОС к регулированию условий.
В исторической ретроспективе такое регулирование в России практически не осуществлялось. В советском периоде ведомством утверждались примерные программы, а вот условия реализации программ не регулировались. В 2008 году путем сложных политических переговоров в Законе об образовании появились требования к условиям образовательного процесса. Таким образом произошло серьезное различение требований к результатам, программам и условиям реализации образовательного процесса, и государство, установив такие требования, фактически зафиксировало требования, которые должны исполнять не только образовательные организации, но и внешние организации тоже. Составить понимание, где демаркационная линия между этими сферами ответственности – задача этого семинара.
Артем Соловейчик, лидер общественного движения родителей и учителей «Школа – наше дело», главный редактор ИД «Первое сентября», зафиксировал, что стандарт – это условие для того, чтобы наши школы и наши образовательные возможности были вариативными. Соответственно, экономика образования должна обеспечивать такую вариативность. Связь между требованиями ФГОС к результатам и требованиями к условиям их достижения не должна быть размытой. Должен проглядывать принцип, при котором оплачивается не факт проведения уроков по той или иной теме, а оплачиваются условия, которые позволяют учащимся получить глубокие знания.
Аркадий Марголис, ректор Московского государственного психолого-педагогического университета, заметил, что экономика ФГОС у творческого человека часто вызывает скуку. Но без обсуждения этой темы невозможно эффективно реализовывать требования ФГОС к образовательным результатам и программам.
Мы слышим много экспертных высказываний относительно взаимосвязи оплаты труда и качества труда учителя, роли человеческого капитала в росте ВВП, роли раннего развития детей в развитии экономики. Но на практике такая взаимосвязь слабо обнаруживается. То есть на уровне теории мы осознаем эти взаимосвязи, но на уровне практики реализовать эффективно эту взаимосвязь не получается.
Эксперт отметил, что экономика образования – это не экономика ограничений, а экономика возможностей.
Исак Фрумин, научный руководитель Института образования НИУ ВШЭ, зафиксировал тезис, что экономика – это не скучная тема, а базовая тема для обсуждения. Равные возможности – базовый принцип в образовании и базовый принцип в экономике образования.
Система образования производит важное благо: личный или коллективный успех. Насколько мы максимизируем условия для получения человеком шансов на успех в системе образования – это тема для обсуждения экономики «Инициативы ФГОС 4.0». Эффективность часто воспринимается как экономия. Но эффективность – это еще и инвестирование. Инвестирование в будущее, в успех.
Александр Асмолов, член Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, подчеркнул, что экономика образования всегда должна быть производством благ, производством успеха. В образовании мы имеем дело с экономикой со-действия. Экономика образования двигается от понимания необходимости спонсорства к необходимости ориентироваться на вариативность, преадаптивность, универсальность, изобилие (а не на оптимизационную логику «койко-мест»).
Национальные экономики оптимизации и секвестирования приходят, как правило, к деградации и стагнации. Экономика изобилия позволяет обеспечивать развития всех сфер жизни.Ирина Абанкина, заслуженный профессор Института образования НИУ Высшая школа экономики, представила доклад «ФГОС 4.0: экономика со-действия в сетевом формате».
Ирина Абанкина подчеркнула, что экономические механизмы для реализации «Инициативы ФГОС 4.0» должны быть новыми, должны обеспечивать персонифицированную образовательную траекторию, должны обеспечить управление результатами, а не затратами, как сейчас. Фактически можно говорить об инвестиционной модели управления образовательными результатами каждого конкретного обучающегося.
Экспертом обозначены ключевые модели экономики образования: индустриальная модель, модель непрерывного образования и цифровая персонифицированная модель.
Характерные черты индустриальной модели:
- Стандартизация образования и обеспечение доступности;
- Создание сети учреждений, транслирующих подготовку кадров;
- Управление затратами, сметные принципы финансирования;
- Репетиторство за счет семейных ресурсов.
Модель непрерывного образования предполагает:
- Рост вклада человеческого капитала в экономику, повышение академической мобильности;
- Прозрачность в распределении общественных ресурсов на образование;
- Длительные образовательные траектории, распространение компетентностного подхода;
- Формульное финансирование и поиск баланса интересов стейкхолдеров;
- Использование ресурсов семей и работодателей.
Особенности цифровой персонифицированной модели:
- Глобализация образования, искусственный интеллект, создание образовательных платформ и роботизация;
- Переход к инвестиционной модели финансирования образования в сетевом формате;
- Управление результатами;
- Право распоряжаться социальным капиталом, личным счетом, ресурсами семьи, ресурсами инвесторов.
Говоря о современной ситуации, Ирина Абанкина заметила, что в регионах Российской Федерации наблюдается тенденция глубокой дифференциации по удельным расходам на образование. Расходы на образование не имеют тесной связи с бюджетной обеспеченностью, а зависят от политики региональных органов управления. Многие регионы проводят политику экономии на учебных расходах и ставят под угрозу качество образования.
Как показывает анализ, лишь незначительная часть регионов планирует учебные расходы на уровне, достаточном для качественного обеспечения учебного процесса. Остальные регионы планируют расходы на уровне средней стоимости одного учебника, а некоторые – значительно ниже. Но сейчас мы уже не можем говорить только об учебниках, важно учитывать весь широкий спектр образовательных ресурсов, которые должны быть доступны современному школьнику.
Экспертом зафиксирована и низкая степень доведения до образовательных организаций бюджетных средств, поэтому системы образования многих субъектов Российской Федерации можно считать недофинансированными.
Ирина Абанкина представила модель реализации образовательных программ в сетевой форме, предполагающую возможность образовательной организации оплачивать реализацию части основной образовательной программы другими организациями. «Сегодня без подключения образовательных и необразовательных организаций, налаживания грамотного сетевого взаимодействия обеспечить качество образования достаточно сложно», – подчеркнула эксперт.
Структурными компонентами экономики «Инициативы ФГОС 4.0» могут стать следующие тезисы эксперта:
- Финансовое обеспечение муниципального задания выделяется для реализации основной части образовательной программы;
- Вариативная часть образовательной программы по выбору учащихся и их семей (предметы и модули по выбору, профили, профориентация, внеурочная деятельность, дополнительное образование) реализуется через персонифицированное финансирование на основе сертификата;
- Для финансирования оценки результатов, мониторинга достижений, проведения итоговой аттестации могут использоваться разные механизмы: муниципальное задание, сертификат или закупки на конкурсной основе;
- Содержание имущественного комплекса и его обслуживание могут осуществляться на условиях аутсорсинга.
В системе оплаты труда необходимо к заработной плате учителя, складывающейся из оклада, компенсационных и стимулирующих выплат, добавить финансовое обеспечение и доступность образовательных ресурсов (услуги связи, Интернета, обслуживание компьютерной техники и прочее), а также персональные сертификаты на повышение квалификации, профессиональное развитие и стажировки.
Таким образом, модернизация подходов к существующей системе текущего финансирования образования предполагает переход от сметного финансирования к нормативному финансированию деятельности, плюс к этому – персонифицированное финансирование, обеспечивающее поддержку мотивации, свободу выбора и построения образовательной траектории обучающегося. Модель персонифицированного финансирования в системе дополнительного образования детей сейчас апробируется в 42 регионах Российской Федерации и демонстрирует свою эффективность. Персонифицированное финансирование осуществляется на основе сертификата на электронном носителе на получение государственной (муниципальной) услуги.
Ирина Абанкина предложила механизм формирования фонда стимулирования образовательных организаций (сверхнормативного финансирования), основывающийся на муниципальном рейтинге образовательных организаций в отчетном финансовом году. Рейтинг составляется исходя из статуса школы в соответствии с кластеризацией школ, а также в зависимости от положительной динамики образовательных результатов обучающихся. В зависимости от позиции в рейтинге муниципалитета образовательным организациям предоставляется грант в форме субсидии из бюджета муниципалитета.
Эксперт заметила, что когда мы говорим об экономике образовательной организации, чрезвычайно важно стратегическое планирование, когда стратегический план развития школы диктует набор финансовых инструментов, которые можно использовать. Экономика в «Инициативе ФГОС 4.0», по мнению Ирины Абанкиной, – это финансирование целого спектра тех или иных услуг и на основе государственного задания, и на основе персонифицированного финансирования, и закупок.Александр Адамский, научный руководитель Института проблем образовательной политики «Эврика», выступил с докладом «Я-институт образования» (экономика обеспечения индивидуализации).
Александр Адамский изначально отметил, что его доклад посвящен роли педагогики в экономике. Эксперт выдвинул тезис о том, что российская система образования имеет шанс двинуться в своем развитии в сторону поддержки «Я – институтов» образования. Человек становится институционально автономным субъектом образования, в том числе и с точки зрения экономики образования, и это объективный факт. То есть обеспечение человека, семьи всей инфраструктурой условий реализации индивидуальной образовательной программой – оправданный шаг, который может сделать система образования через институциональное обеспечение возможности этого.
Сложный, изменяющийся мир – сложное обстоятельство, которое педагогическим сообществом принимается сложно. Но социализация ребенка в этом мире требует учета этого фактора. А значит, в институциональном плане мы движемся к проектированию преадаптационных норм в системе образования, обеспечивающих автономизацию человека в качестве института образования.
Мы понимаем, в чем состоит кризис системы образования: линейность и неподвижность норм, монополия школы на источники образовательного контента, нормативная и ресурсная необеспеченность реализации индивидуальных образовательных программ учащихся. Мы осознаем, что персонализация образования должна обеспечиваться нормативно. Экспертное сообщество и широкое педагогическое сообщество, вовлеченное в разработку «Инициативы ФГОС 4.0», выделило рефлексивно ключевые принципы «Инициативы ФГОС 4.0»: преадаптационный характер норм в образовании, цифровизация образования, индивидуализация (персонализация) образования. Эксперты фиксируют тезис о том, что «ФГОС 4.0» должен стать стандартом условий.
Александр Адамский отметил, что московская система образования – это прорывной материал для рефлексии и проектирования современных институтов в образовании, обеспечивающих вариативность образования и равный доступ детей к современному вариативному образованию. Формульность – характеристика экономических институтов в московской системе образования – это эффективный регулятор образования, который обеспечивает удовлетворение разнообразных образовательных потребностей москвичей. Шаг к школе как оператору образовательных возможностей города, как интегратору образовательных ресурсов города – это, несомненно, прогрессивный и эффективный институциональный шаг, который сделала система образования Москвы.
На предшествующих семинарах эксперты зафиксировали достаточно разнообразную палитру образовательных результатов, которая выходит за рамку триединства предметных, метапредметных и личностных. Нужно определиться, какую роль образовательные результаты играют в функционировании образования.
Содержание образования обсуждалось экспертами активно. Выкристаллизовались два подхода: деятельность как содержание образования и «большие идеи» как содержание образования. Но независимо от того, каким будет подход, экспертное сообщество зафиксировало необходимость институционализации системы регулирования содержания образования.
Александр Адамский отметил, что институциональные формы содержания образования в концепции «Я-образования» требуют пересмотра функций сложившихся на сегодня институтов. Надо определить, как смогут регулировать содержание образования семья, сетевые педагогические сообщества, школы, государство. Кейс участия профессиональной общественности и семей в регулировании содержания образования, который отработан в Москве, – очень важный материал, на котором можно рефлексивно строить образ современных регуляторов содержания образования.
Экономика современного образования – это экономика «Я-образования». На сегодняшний день в этом контексте мы обнаруживаем большое количество болевых точек, которые необходимо преодолевать в перспективе: отсутствие федеральной методики для расчета финансового норматива, отсутствие на практике муниципальных нормативов на содержание имущества школ и фактический уход органов местного самоуправления с поля образовательной политики, искусственная, но институционально крепко оформленная граница между дополнительным и общим образованием. Должна стать нормой множественность источников образовательных услуг, которые обеспечивают реализацию индивидуальной образовательной программы ребенка. Но это требует существенного «расшколивания» системы образования, преодоления учрежденческой логики обеспечения условий для реализации программ, перехода к обеспечению индивидуальных образовательных программ учащихся разными ресурсами, разными организациями.
Система оплаты труда педагога также должна вписываться в картину «Я-образования». Функционал педагогов должен серьезно меняться, следовательно, должна меняться и система оплаты труда педагогов. Окладная система оплаты труда – один из наиболее вероятно эффективных способов включить учителя в реализацию «Я-образования».
Развитие основных фондов образовательных организаций для реализации концепции «Я-образования» требует развития инвестиционных механизмов в экономике образования – подчеркнул эксперт.Михаил Левицкий, академик-секретарь отделения философии образования и теоретической педагогики Российской академии образования, выступил с комментариями экономических оснований ФГОС 4.0.
Эксперт подчеркнул, что «Инициатива ФГОС 4.0» – один из крупнейших социокультурных проектов настоящего времени. Опыт показывает, что сначала формируется некий образ того результата, который определяется целью соответствующего проекта. А уже под этот образ рассчитываются экономические, финансовые, материально-технические и иные условия.
Первая сборка результатов «Инициативы ФГОС 4.0» состоится только 4 июня 2020 года, поэтому Михаил Левицкий высказал ряд вопросов, ответы на которые определят, какими будут экономические последствия реализации тех или иных инициатив.
Если мы поддерживаем как стратегическое направление формирование учебной деятельности, методов, моделей, технологий, проектных и исследовательских методов, то каковы масштабы их практического внедрения? Если предполагается сетевая модель, то она вряд ли может охватывать все школы Российской Федерации.
Эксперт подчеркнул необходимость изменения классно-урочной системы, оснащения образовательного процесса, образовательного пространства. Необходима иная структура учебной деятельности, расписания занятий, учебного плана.
Каким образом будут внедряться цифровые технологии? Мы будем по-прежнему реализовывать и финансировать цифровые технологии через насыщение школ оборудованием или перейдем на формирование «личных кабинетов» учащихся? Современная ситуация все-таки иллюстрирует необходимость движения к «личным кабинетам», многие школы уже не могут использовать все компьютерное оборудование, имеющееся у них.
Экспертом зафиксирована тенденция «ухода» старшеклассников из школы: экстернат, различные формы самообразования. Как будет осуществляться финансирование образования таких школьников? По мнению Михаил Левицкого, безусловно, нужно двигаться в сторону персонифицированной модели финансирования.
Влияет ли финансирование на качество образования? По мнению эксперта, если финансы влияют на качество образования, то в России нет единого образовательного пространства, так как нормативы финансирования в разных регионах отличаются в разы. Одновременно с этим требования к качеству образования едины.Татьяна Клячко, директор Центра экономики непрерывного образования РАНХиГС, представила доклад «ФГОС или ФГОСы 4.0 и экономика образования».
Советское общество без исторической подготовки было выброшено в рыночную экономику, при этом в рыночную экономику не ХIХ века, а конца ХХ века. Современная рыночная экономика – это экономика предложения, так как человек не знает, что он хочет. Современная экономика, будучи экономикой предложения, базируется на разнообразии ресурсов.
Система образования оказалась в рыночной экономике практически без подготовки. Предлагается огромное разнообразие вещей и услуг, на фоне чего формируется концепция множества типов школ и вариативности образовательных программ (как альтернатива советской школе).
Экономически этот переход фактически подготовлен и обоснован Евгением Сабуровым: государство (муниципалитет) не содержит школу (образование), а платит за обучение каждого учащегося (нормативно-подушевое финансирование), а выбор делают потребители.
Государство (муниципалитет) может платить за некоторый образовательный стандарт для всех, возможно, этот стандарт задает только минимум, и норматив подушевого потребления должен экономически обеспечить этот минимум.
Татьяна Клячко предложила при обсуждении экономики «Инициативы ФГОС 4.0» рассмотреть следующие вопросы:
- Все ли потребители (родители) имеют выбор?
- Все ли потребители (родители) могут рационально (компетентно) выбрать?
- Как потребители (родители) отвечают за свой выбор?
- Много ли потребителей (родителей) выберут трудную образовательную программу с угрозой невысоких оценок своих детей? Когда (на каком уровне) можно предлагать сложные программы?
- Кто и как информирует потребителей (родителей) о качестве образовательной услуги?
При этом «качество школы» определяется числом выбравших ее потребителей (родителей), ведь чем больше выбравших, тем больше финансирование.
Какие ресурсы в настоящее время есть у системы общего образования? Разнообразие ресурсов имеется лишь у 5-7% школ в некоторых субъектах Российской Федерации (город Москва, Московская область, город Санкт-Петербург, Екатеринбург, Новосибирск, Красноярск, Томск, Нижний Новгород, Краснодар, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Саха (Якутия)). В остальных регионах – до 4%, есть и такие регионы, где ресурсов у школ на разнообразие практически нет. Эксперт отметила, что там, где ресурсов мало, растет неуспешность школьников 5-9 классов, следствием чего является уход после 9-ого класса в организации среднего профессионального образования.
Татьяна Клячко предложила кластеризовать подходы к экономике «Инициативы ФГОС 4.0» по наличию ресурсов в регионах:
- «Ресурсов мало». Здесь практически неизбежна унификация образовательных программ, массовое единообразное школьное образование. Данную ситуацию незначительно может изменить развитие дистанционного обучения. Данный сценарий характерен для большинства высокодотационных регионов (до 1% школ с большим разнообразием программ), сельские школы, школы малых городов. Результатом станет продолжение роста перехода выпускников 9-ого класса в систему СПО, невысокие баллы ЕГЭ выпускников, окончивших 11-ый класс. Модель финансирования в данной группе: нормативно-подушевое финансирование (норматив низкий), но практически отсутствует выбор школы. Характерно большое низовое стремление перевести школы на региональный уровень.
- «Ресурсов немного». Характеризуется некоторым разнообразием школ и программ, но в целом стремлением к унификации. Изменение также возможно за счет развития дистанционного обучения. Сценарий иллюстрирует картину в дотационных регионах (до 2-3% школ с большим разнообразием). Школы средних и крупных, но в прошлом промышленных городов, с сохранением индустриальной модели школы (массовая, конвейерная). Некоторое разнообразие достигается за счет большего развития дополнительного образования детей (привлечение ресурсов родителей и спонсоров). Модель финансирования: нормативно-подушевое финансирование (норматив чуть выше), выбор школ небольшой.
- «Ресурсов выше среднего». В этой группе отмечается значительная вариативность образовательных программ (школ). В этой группе региональные столицы и крупные города среднеразвитых регионов. Внутри этих городов наблюдается дифференциация школ, при этом большая унификация программ в тех районах этих городов, где проживает малообеспеченное население и мигранты. Модель нормативно-подушевого финансирования дополняется средствами из других источников, в том числе населения.
- «Ресурсов достаточно много». Группа предполагает 2 подхода: унификация, но на высоком уровне программ, либо снижение унификации за счет дополнительных ресурсов. Участники группы: мегаполисы и богатые регионы. Высокий норматив нормативно-подушевого финансирования и большая возможность привлечения дополнительных средств, есть заметное число частных школ.
Татьяна Клячко подчеркнула: «В условиях экономического кризиса нарастает вероятность все большей унификации образования по мере сокращения доступного объема ресурсов».
Для экономического обеспечения стандарта важно очень четко понимать, в каких регионах он будет реализовываться, ведь мы должны учитывать, что, например, сетевое взаимодействие сейчас не может обеспечить большая часть регионов России.
Александр Асмолов, комментируя доклад Татьяны Клячко, обратил внимание участников семинара на то, что мы сейчас обсуждаем реалистическую стратегию развития образования. Условием этой стратегии является проектирование и понимание экономики разнообразия – подчеркнул эксперт.Наталья Шадрина, заместитель директора Института проблем образовательной политики «Эврика», выступила с докладом «Экономика для образования».
По мнению Натальи Шадриной, при формировании финансовых условий «Инициативы ФГОС 4.0» необходимо закрепить принцип целостного финансово-экономического пространства, предполагающий единство методологии разработки финансовых нормативов и создание равных условий для получения качественного образования.
Сейчас имеется слишком большая дифференциация между регионами, муниципалитетами, школами в заработных платах, в абсолютной величине финансового норматива. Ребенок становится заложником этой ситуации, ведь проживая в регионе, где слабо развита экономика, он фактически оказывается на обочине образования, потому что нет необходимых условий для реализации федерального государственного образовательного стандарта. В этой связи, мы считаем, необходимо в качестве возможной единицы нормирования рассматривать отдельный модуль образовательной программы. Тогда для системы образования основным, единичным объектом финансирования является потребитель. Что позволит четко установить степень обеспечения государством конституционных гарантий граждан на получение образования, и каждый учащийся и его семья будут знать, сколько денег государство обязано потратить на его обучение, и норматив становится своего рода иллюстрацией равнодоступности образования.
Финансовый норматив должен быть рассчитан таким образом, чтобы он позволял ученику формировать свою индивидуальную образовательную программу, это означает, что он может выбирать из пула программ разных школ, а может быть, и не только школ. Детализация образовательных услуг позволит делить финансирование на единицы и строить норматив индивидуальной образовательной программы как конструктор.
Экспертом зафиксировано, что на сегодняшний день при реализации сетевой формы реализации образовательных программ существует механизм договорных отношений между организациями, либо организацией и физическим лицом, но нет возможности соответствующего переноса средств, особенно если это касается перемещения средств из одного бюджета в другой, и переход учащегося из одного учебного заведения в другое, отличающееся нормативом финансирования, затруднен. В рамках действующего бюджетного процесса эта проблема не решена.
Таким образом, прогрессивным механизмом финансирования может быть сертификат, который является основой формирования государственного (муниципального) задания образовательной организации и частным поставщикам. Необходимо отметить, что стоимость услуги, а это может быть модуль образовательной программы, складывается из двух составляющих: муниципальный и региональный норматив.
Наталья Шадрина подчеркнула, что важно сформировать единое видение того, за что платить учителю, в чем заключаются его новые трудовые функции, как нормативно и финансово поддержать новые форматы обучения. Прозрачная и понятная система оплаты труда педагогических работников должна включать все виды работ, выполняемых педагогом, и учитывать сложность выполняемых задач.
Иван Трифонов