Инновационная образовательная сеть
АНО "Институт проблем образовательной политики "Эврика"
Главная > Библиотека> Проблемы внедрения механизмов нормативного финансирования задания учредителя школам

Проблемы внедрения механизмов нормативного финансирования задания учредителя общеобразовательным школам

В 2012-2013 годах АНО «Институт проблем образовательной политики «Эврика» проводит  аналитическое исследование опыта практической деятельности общеобразовательных учреждений, региональных и муниципальных органов управления образованием по внедрению механизмов нормативного финансирования задания учредителя  реализации основных образовательных программ общего образования (далее - ООП ОО) в условиях введения федеральных государственных образовательных стандартов ступеней общего образования (далее – ФГОС ОО). Как внедряются механизмы нормативного финансирования государственных и муниципальных заданий в общем образовании? Как учитываются региональные особенности сети образовательных учреждений, а также задачи введения ФГОС ОО в нормативной базе регионов, муниципалитетов и школ? Ответ будет получен по результатам исследования, которое окончательно завершится в конце 2013 года, а сегодня уже можно говорить о его промежуточных итогах.
 
Комплексный анализ всех аспектов деятельности по внедрению механизмов нормативного финансирования государственных (муниципальных) заданий общеобразовательным учреждениям позволяет с уверенностью констатировать, что в подавляющем большинстве   субъектов Российской Федерации, включая  уровень    муниципалитетов  и образовательных  учреждений,   ведется работа по  созданию нормативной базы и методического обеспечения перехода на федеральные  государственные  образовательные  стандарты (ФГОС). Одновременно идет  реализация Федерального закона №83-ФЗ:  бюджетные учреждения переоформлены  в казенные, бюджетные или автономные; учреждения  начали получать  субсидии на выполнение заданий. В рамках проекта «Анализ практического опыта субъектов Российской Федерации по внедрению механизмов нормативного финансирования затрат на реализацию основных образовательных программ общего образования в условиях введения ФГОС общего образования», второй год осуществляемого Институтом проблем образовательной политики «Эврика»,  проводится   комплексное  исследование взаимосвязи экономических, управленческих и содержательных направлений деятельности по реализации ФГОС ОО.
 При этом очень хорошо видно, что динамика в темпах и качестве внедрения   механизмов  нормативного финансирования задания учредителя на реализацию ООП ОО особенно наглядно выражена в субъектах Российской Федерации, в которых   высока доля автономных учреждений, где учредитель строго соблюдает  нормативное финансирование задания на реализацию основных образовательных программ общего образования, а само это задание учитывает требования  ФГОС ступеней общего образования к образовательным результатам, основным образовательным программам и условиям их реализации.
Используя в качестве  объективного индикатора наличие автономных учреждений, в которых приняты нормативно-правовые акты, позволяющие формировать  государственное (муниципальное)  задание, финансируемое  по нормативу, можно четко очертить группу регионов-лидеров, начавших внедрение этих механизмов.  На сегодняшний день эта группа включает в себя 5 субъектов: Тюменская область (доля автономных общеобразовательных учреждений из числа учреждений, принявших участие в мониторинге, составляет 100%), Новгородская область (86%) , Калининградская область (37%), Пермский край (27%) и Томская область (25%). С большим отрывом от группы лидеров следуют 46 субъектов федерации, где доля автономных учреждений колеблется от 1 до 15%. В 32 субъектах автономных образовательных учреждений нет вовсе.
Всего в мониторинге 2013 года приняло участие 41 639 образовательных учреждений, из них 28 559 бюджетных учреждений, 11 058 казенных и 2 022 автономных.
Очень интересно и полезно рассмотреть  на примере  этой группы регионов промежуточные результаты по внедрению механизмов нормативного финансирования задания учредителя образовательных учреждений, реализующих ООП ОО.  
Опыт внедрения механизма формирования муниципальных заданий и доведения средств по нормативу на предоставление образовательных услуг показал конкретные  преимущества новых условий работы:
-  расширение прав учреждений в сфере финансово-хозяйственной самостоятельности;
- снижение влияния государственного (муниципального) финансово-организационного администрирования, возможность оперативного функционирования в рамках собственного плана финансово-хозяйственной деятельности (в отличие от режима исполнения бюджетной сметы);
- переход от ориентированности на запросы администратора (учредителя) к удовлетворению запросов реальных потребителей услуг;
- расширение возможностей образовательного учреждения по привлечению внебюджетных средств;
- пересмотр логики взаимоотношений между учреждением, учредителем и получателем услуг: орган управления – плательщик, учреждение – исполнитель, получатель услуг – заказчик.
При этом вопросы повышения эффективности использования закрепленных за учреждением ресурсов, а также вопросы обеспечения постоянного повышения качества оказываемых услуг в сфере образования  окончательно переведены в компетенцию автономного образовательного учреждения.
Таким образом, формирование объема расходов, передаваемых учреждениям на оказание услуг, осуществляется исходя из подушевых нормативов финансового обеспечения расходов на предоставление общего образования в расчете на одного обучающегося в рамках муниципального задания. 
Регионы-лидеры процесса внедрения механизмов нормативного финансирования государственных (муниципальных) заданий учреждениям, реализующим ООП ОО, успели  накопить позитивный  опыт  учета требований  ФГОС  при  реализации нормативного финансирования школ.  Но нельзя не отметить, что отсутствие общих подходов и четких механизмов организации финансово-экономической деятельности учреждений, обеспечивающей реализацию ФГОС ОО в условиях совершенствования правового статуса образовательных учреждений, создает риски недостижения поставленных целей.
Исследование предполагало   анкетирование всех  регионов по ряду вопросов, среди которых было несколько   связанных  с тем, насколько  требования  ФГОС  учтены  региональной нормативной базой.
 

 

Количество субъектов РФ, где принят нормативный акт

Количество субъектов РФ, где НЕ принят нормативный акт

Количество субъектов РФ, по которым отсутствуют данные о принятии нормативного акта

Нормативный акт, который регламентирует источники и процедуры сбора данных по показателям оценки качества реализации Государственного (Муниципального) задания в соответствии с ФГОС.

22

48

13

Нормативный акт, в котором закреплены изменения в Методике (Порядке) расчета нормативов подушевого финансирования для определения субвенций, выделяемых местным бюджетам муниципальных  образований для реализации основной образовательной программы начального общего образования в соответствии с ФГОС

37

32

14

Как видим, менее чем в половине субъектов разработана нормативно-правовая база, обеспечивающая реализацию финансово-экономического обеспечения введения ФГОС, и придется признать, что  в тех субъектах, в которых принята, она проработана недостаточно тщательно.
Муниципальное задание, финансируемое по нормативу, позволяет образовательным учреждениям   более эффективно расходовать выделенные средства, а заказчику требовать выполнения прописанных в задании задач и достижения поставленных показателей. Согласно данным мониторинга, государственное (муниципальное) задание в сфере начального образования активнее внедряется в автономных образовательных учреждениях.
Так, 88% автономных учреждений дано государственное (муниципальное) задание на реализацию программ начального общего образования, тогда как среди бюджетных учреждений доля ОУ, которым дано задание, достигает только 77% (см. диаграмму).

Рабочая гипотеза о том, что ситуация  с созданием финансово-экономических  условий для  введения ФГОС  ОО в   автономных учреждениях более  благоприятна, чем  в бюджетных  и казенных  учреждениях,  частично подтвердилась и частично опроверглась.  Автономные учреждения продемонстрировали большую экономическую эффективность – по соотношению числа учеников на 1 учителю, распределению ФОТ персонала и удельным расходам на 1 учащегося. 
Рассмотрим все показатели по отдельности.
Согласно данным мониторинга, можно с уверенностью сказать, что в автономных образовательных учреждениях выше соотношение ученик/учитель (в среднем 17,06 ученика на 1 учителя), что превышает средний показатель бюджетных организаций почти на 4 человека (13,52). В казенных организациях соотношение самое низкое – 9,23 ученика на 1 учителя.  Стандартное отклонение показывает, насколько  разброс значений по регионам отклоняется от среднего по РФ (наибольший разброс – среди автономных учреждений).
 

 Соотношение ученик/учитель является одним из ключевых показателей эффективности работы образовательного учреждения наравне с, например,  распределением ФОТ. Министерством образования установлена рекомендованная доля фонда оплаты труда учителей как 70% от общего фонда оплаты труда работников ОУ. Подобной рекомендации достигают пока только казенные учреждения (в среднем 79% ФОТ относится к ФОТ учителей). Автономные и бюджетные организации только приближаются к рекомендованной планке (66% Фот учителей в автономных, 67% в бюджетных).

 

Суммарный среднемесячный ФОТ работников ОУ за период с начала года

Суммарный среднемесячный ФОТ учителей ОУ за период с начала года

Доля ФОТ учителей в общем ФОТ работников ОУ

Автономные

2 869 619

1 884 676

66%

Бюджетные

30 200 328

20 130 381

67%

Казенные

6 281 438

4 979 033

79%

В качестве показателя эффективности работы образовательного учреждения можно также использовать удельные запланированные расходы на 1 учащегося на текущий календарный год. В мониторинге оценены запланированные расходы на одного обучающегося на текущий календарный  год; расходы на оплату труда, начисления на оплату труда и учебные расходы на одного обучающегося на текущий календарный  год; расходы на одного учащегося в части содержания имущества и коммунальных услуг на текущий календарный год. Несмотря на то, что данные являются планом, а не фактом, налицо более эффективное расходование средств со стороны автономных ОУ: средние расходы на одного учащегося по всем трем показателям в мониторинге ниже именно в автономных ОУ.

 

Средние запланированные удельные расходы на одного обучающегося на текущий календарный  год, руб.

Средние запланированные удельные расходы на оплату труда, начисления на оплату труда, учебные расходы на одного обучающегося на текущий календарный  год, руб.

Средние запланированные удельные расходы ОУ на одного учащегося в части содержания имущества и коммунальных услуг на текущий календарный год, руб.

Автономные

46 292

36 812

9 481

Бюджетные

62 752

48 883

13 869

Казенные

79 777

59 727

20 050

 

Переход учреждений в статус автономных сделал их носителями  следующих преимущественных характеристик: 
- стала проявляться   заинтересованность менеджмента учреждения в расширении спектра услуг с учетом фактического спроса населения, во внедрении удобных для потребителя технологий предоставления услуг,  в повышении уровня сервиса;
- через Наблюдательные советы началось привлечение общественных структур к управлению финансово-хозяйственной и организационной деятельностью учреждения, за деятельностью учреждения стал развиваться  общественный  контроль;
Это подтверждается данными мониторинга. Почти во всех автономных образовательных учреждениях созданы органы государственно-общественного управления, которым предоставлено значительно больше полномочий, чем аналогичным органам управления в бюджетных и казенных организациях. Органы управления в автономных ОУ чаще принимают участие в разработке и утверждении основной образовательной программы, программ развития образовательного учреждения и иных нормативных актов и программ, а также чаще участвуют в разработке и утверждении планов финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения.
 

Тип учреждения

автономные

бюджетные

казенные

Доля  ОУ, в которых  создан орган государственно-общественного управления

99%

94%

90%

Доля  ОУ, в которых органы государственно-общественного управления принимают участие в разработке и утверждении основной образовательной программы

73%

59%

57%

Доля  ОУ, в которых органы государственно-общественного управления принимают участие в разработке и утверждении программ развития образовательного учреждения

88%

80%

75%

Доля  ОУ, в которых органы государственно-общественного управления принимают участие в разработке и утверждении иных нормативных актов и программ

83%

72%

67%

Доля  ОУ, в которых органы государственно-общественного управления принимают участие в разработке и утверждении планов финансово-хозяйственной деятельности

89%

59%

47%

 

 

Обобщая, можно сказать, что  введение новых организационно-правовых форм учреждений позволяет создать основные элементы реальной конкурентной среды, расширить спектр и повысить качество предоставляемых услуг, более рационально использовать имеющиеся материально-технические и кадровые ресурсы.  Управление образовательными организациями становится более мобильным и результативным, ориентированным на социальный заказ. Школы получают возможность оперативного распоряжения имеющимися ресурсами и имеют возможность повысить управленческую эффективность за счёт внедрения механизмов тесного взаимодействия и функционального взаимодополнения Управляющих и Наблюдательных советов.
Внедрение принципов формирования и доведения до подведомственных учреждений задания учредителя, реализованное через перевод ряда учреждений в статус автономных, в комплексе с ранее внедренными финансово-экономическими инструментами (нормативное финансирование, новая система оплаты труда), создают неоспоримые преимущества для повышения эффективности по внедрению механизмов нормативного финансирования затрат на реализацию основных образовательных программ общего образования в условиях введения ФГОС общего образования.
 
Наталья Шадрина,
заместитель директора Института проблем образовательной политики «Эврика»
 

система комментирования CACKLE





АНО "Институт проблем образовательной политики "Эврика": Cеминары и конференции | Библиотека | Сведения об организации
Адрес: Москва, 105187, ул.Щербаковская, д.53, стр.17, офис 207, тел. 8-495-247-58-00 E-mail: eureka@eurekanet.ru
Все права за Институтом проблем образовательной политики "Эврика" © 2001-2018


 Rambler's Top100